美国沿用了15年的借记卡收费上限规则，遭到法院否定。
近日，美国第八巡回上诉法院就Corner Post诉美联储案作出判决，维持下级法院撤销现行借记卡交换费上限的决定，要求美联储重新制定符合法律要求的收费标准。
这项规则自2011年实施以来，一直是美国借记卡支付市场的重要定价依据。对于符合监管条件的发卡机构，现行交换费上限为每笔21美分加交易金额的0.05%，满足防欺诈要求的机构还可以额外收取1美分。
法院认为，美联储在制定这一标准时，将部分固定成本纳入收费依据，超出了法律允许的范围。同时，统一适用于不同交易的收费上限，也未能充分体现法律对交易成本的要求。
判决尚未立即生效，商户支付手续费也不会因此自动下调。但这场围绕21美分展开的诉讼，已经触及美国银行卡支付体系延续多年的成本分配规则。
21美分背后的银行卡收费体系
这起案件的原告Corner Post，是美国北达科他州一家经营卡车停靠站和便利店的企业。
作为银行卡收款商户，Corner Post认为，美联储制定的交换费上限过高，允许银行收取超过法律授权范围的费用，因此对相关监管规则提起诉讼。
案件一度因诉讼时效问题进入美国最高法院。2024年，最高法院支持Corner Post有关起诉期限的主张，案件随后回到下级法院审理收费规则本身的合法性。2025年，下级法院裁定撤销相关收费上限，但暂缓执行，以等待上诉结果。美联储提起上诉，最终形成此次判决。
消费者使用借记卡付款时，商户通过收单机构发起交易，发卡银行负责账户授权及相关资金处理，银行卡网络提供交易路由和处理服务。
在这一过程中，借记卡网络通常制定交换费标准，由收单侧向发卡侧支付。收单机构一般会将这部分费用计入向商户收取的支付受理服务费。
2010年，美国通过《多德—弗兰克法案》，其中的德宾修正案要求借记卡交换费与发卡机构承担的交易成本保持合理、相称的关系，并授权美联储制定具体标准。
2011年，美联储推出Regulation II，确立了沿用至今的借记卡交换费上限。该限制主要适用于自身及关联机构合计资产达到100亿美元的发卡机构。。资产低于这一门槛的机构，以及符合特定条件的预付卡和政府支付项目，享有法定豁免。
这项规则覆盖了美国借记卡市场的大量交易。
根据美联储2025年12月公布的最新一期双年报告，2023年美国借记卡及通用预付卡交易量达到1007亿笔，交易金额约4.7万亿美元，产生交换费收入341.2亿美元。
其中，直接受到Regulation II收费上限约束的交易，产生的交换费收入约140.2亿美元。
如此庞大的交易规模，使得单笔收费几美分的变化，也可能产生可观的累积影响。
不过，法院此次否定现行收费上限，并非因为21美分这个数字本身，而是认为美联储制定这一标准时采用的成本计算方法不符合法律要求。
法院为什么否定21美分？
银行处理借记卡交易，需要承担授权、清算、结算、风险监测、系统维护等多项成本。但这些费用并非都能成为监管机构制定交换费上限的依据。
美国国会在德宾修正案中对此作出了区分。制定收费标准时，美联储必须考虑授权、清算和结算某一笔借记卡交易所产生的增量成本，同时不得考虑与特定交易无关的其他成本。
第八巡回上诉法院认为，这里的增量成本应理解为经济学意义上的边际成本，即增加处理一笔交易所带来的额外成本。而美联储在2011年制定规则时，将部分固定成本也纳入了计算。
法院以银行采购防欺诈软件为例，说明两类成本的区别。
假设一家银行一次性购买防欺诈软件，无论之后处理一笔交易还是数百万笔交易，这项采购支出都不会随交易笔数增加而变化。按照法院的解释，这属于固定成本，不能直接计入法律要求考虑的单笔交易增量成本。
但如果另一家银行将防欺诈服务外包，并按照每笔交易向供应商付费，相关支出就可能具有增量成本性质。
同样是防欺诈投入，由于业务组织方式和实际成本结构不同，在监管计算中的处理也可能不同。银行实际承担了某项支付成本，并不意味着这项成本就能够计入受监管的银行卡交换费上限。
成本项目的认定只是争议的一部分。法院还对统一收费上限的制定方法提出了质疑。
现行规则以21美分为每笔交易的固定收费基础，再根据交易金额和防欺诈合规情况进行调整。不同银行、不同交易的实际处理成本存在差异，却适用同一套基础收费上限。
法院特别指出，国会授权美联储制定的是复数形式的收费标准（standards）。现行规则采用统一上限的方式，未能充分回应不同交易之间的成本差异。
由此，法院对现行规则的质疑涉及两个方面。一是哪些成本可以纳入交换费计算，二是监管机构应当采用什么方法制定收费上限。
这场争议实际上已经有过一次司法交锋。
2014年，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院在NACS诉美联储案中，审理了商户组织对Regulation II的挑战。当时，法院采用美国最高法院确立的Chevron原则，认为美联储对德宾修正案的解释总体上具有合理性，推翻了此前支持商户的地区法院判决。不过，法院要求美联储对交易监测成本的具体处理方式进一步作出说明。
当时的Chevron原则允许法院在法律条文存在歧义时，对行政机构作出的合理解释给予尊重。美联储正是依据这一原则，获得了较大的规则解释空间。
这一法律环境在2024年发生了变化。
6月，美国最高法院在Loper Bright Enterprises v. Raimondo案中正式废除Chevron原则，要求法院在审查行政机构是否超越法定权限时，独立解释法律，而不能仅仅因为法律存在歧义就服从行政机构的解释。
但最高法院同时明确，此前依赖Chevron原则作出的具体判决不会因此自动失效，仍然受到法定先例原则的约束。因此，2014年的NACS判决并没有因为Loper Bright案而自动被推翻。
2026年的Corner Post案则呈现了新的司法解释路径。第八巡回上诉法院依据Loper Bright确立的独立判断原则，重新审视德宾修正案中的成本定义，最终得出了与2014年哥伦比亚特区巡回上诉法院不同的结论。
第八巡回法院在本次判决中也援引了NACS案，讨论同一项费用在不同银行的业务组织方式下，可能呈现固定成本或交易增量成本的区别。但在法律解释方法上，它没有沿用此前对美联储解释给予尊重的审查框架。
这意味着，争议已经从单纯的成本计算问题，延伸到法院应当如何审查行政监管机构的法定权限。
不过，法院并未要求交换费必须与每笔交易的边际成本完全相等，也没有指定未来必须采用何种差异化定价结构。只要能够证明合理关联，美联储仍可以采用平均可变成本等替代指标制定标准。
美联储公布的数据，也为观察现行收费制度提供了参考。
2023年，受监管发卡机构平均每笔借记卡交易的授权、清算和结算成本为4.1美分，不包括发卡机构的欺诈损失。同年，受到收费上限约束的交易，实际平均交换费约为23美分。
这两个数字采用不同统计口径。4.1美分是平均处理成本，可能包含分摊后的固定成本，也未覆盖发卡机构承担的全部相关费用；23美分则是受监管交易的平均交换费收入。两者不能直接相减来计算银行利润，也不能据此确定新的合法收费上限。
美联储此前已经尝试调整收费标准。
2023年，美联储提出将每笔固定收费部分从21美分降至14.4美分，按交易金额计费部分从0.05%降至0.04%，同时将符合条件的防欺诈附加费从1美分提高至1.3美分。
这项方案至今尚未正式实施。此次法院判决则进一步要求美联储重新审视成本项目、计算方法及收费结构，而非简单将21美分替换为另一个数字。
银行卡支付产业链面临重新定价
法院判决公布后，美国零售商与银行业组织表达了不同立场。
代表零售商利益的Retail Litigation Center欢迎裁决，认为现行规则允许银行将法律未授权的成本转嫁给商户，增加了银行卡受理费用。
美国信用合作社协会等金融行业组织则表达反对，认为进一步限制交换费可能影响金融机构覆盖交易处理、欺诈防范和数据保护等成本的能力。
双方争议的核心，是银行卡支付系统的运营成本应该如何分担。
对于商户而言，交换费通常是银行卡受理服务费的重要组成部分。如果美联储最终降低收费上限，首先改变的将是收单侧与发卡侧之间的费用结算关系。
发卡银行获得的交换费收入可能减少，收单侧承担的交换费成本则相应下降。但商户能否获得同等幅度的降费，还取决于收单机构采用的收费模式、合同条款及市场竞争情况。
在交换费与其他服务费用分别列示的定价模式下，交换费变化通常更容易反映到商户账单中。如果商户采用综合费率，费用调整则可能需要经过重新定价或合同协商。
银行卡受理成本也并非只有交换费。
根据美联储公布的数据，2023年美国借记卡网络费合计129.5亿美元，其中收单机构及商户合计支付约84亿美元，发卡机构支付约45.4亿美元。
网络费用可以由收单机构或商户承担。收单机构支付的部分，也可能通过受理服务费传导至商户。此次法院裁决针对的是借记卡交换费上限的制定方法，并未直接调整银行卡网络费。
这使得收单机构在后续收费调整中具有重要作用。交换费下降能够为收单侧带来成本调整空间，而商户最终享受到多少降费，则与收单市场的定价透明度和竞争程度有关。
对于银行而言，影响则更为直接。
交换费是发卡业务的重要收入来源之一。更低的上限可能压缩相关收入，并促使银行重新评估借记卡产品、客户服务和风险管理的成本结构。
银行承担的固定系统投入不会因为收费标准改变而自动消失。若更多固定成本无法通过受监管交换费回收，银行可能需要调整相关业务的收入来源与成本配置。
由此，交换费上限的重新制定，将不仅影响单笔交易的收费金额，还可能改变银行与商户之间的成本分担关系，并进一步影响收单机构的服务定价。
Corner Post并不是唯一挑战这项监管规则的商户。
另一宗诉讼Linney’s Pizza v. Board of Governors同样涉及美联储借记卡交换费规则。Linney’s Pizza此前在肯塔基东区联邦地区法院败诉，地区法院作出了有利于美联储的简易判决，随后该企业向第六巡回上诉法院提起上诉。
第六巡回法院的官方日程显示，该案于2026年10月22日举行口头辩论，案号为25-6038。截至11月2日，尚未发现该法院公布最终判决。
这宗案件的后续结果值得关注。如果第六巡回法院维持下级法院判决，将与第八巡回法院的结果形成更直接的不同；如果支持商户，则会进一步扩大要求重新审视现行收费规则的司法范围。
加上2014年哥伦比亚特区巡回上诉法院的判决，美国不同联邦巡回法院对同一项监管规则已经出现不同的裁判结果和法律解释路径。第六巡回法院的下一步裁决，可能进一步影响这一司法分歧的走向。
与此同时，Corner Post案本身也尚未走完司法程序。
第八巡回上诉法院明确指出，判决需要在法院签发正式执行令后才会生效。涉及联邦机构的案件仍有申请重新审理的程序空间。美联储何时推出新规、新上限如何确定，也有待后续明确。
此次判决的适用范围同样清楚。它针对的是美国借记卡交换费上限，并不涉及信用卡交换费，也没有直接撤销Regulation II关于借记卡网络选择和交易路由的其他要求。
美国借记卡交换费制度自2011年建立以来，一直试图在银行运营成本与商户支付成本之间寻找平衡。如今，法院要求监管机构重新划定成本计算边界，并对统一收费标准的合理性提出了质疑。
未来的监管调整，需要回答一个更加具体的问题：发卡机构承担的哪些交易成本，可以成为向商户收取交换费的依据，又该如何确定合理的收费上限？
这个答案，将影响美国借记卡支付产业链未来的收入分配。
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